《焦点访谈》 20180605 生态环境：谁损害谁赔偿
今天是世界环境日。中国的主题是：美丽中国，我是行动者。一直以来，面对生态环境损害，“企业污染、群众受害、政府买单”的情况依然存在，并且常常出现“污染源头难预防、损害责任难追偿”的尴尬情况。为了破解这一困局，全国范围内从今年开始试行生态环境损害赔偿制度。实际上，为了这项改革工作的有序推进，两年前，国家在贵州、山东等7个省（市）就已经开始了试点。那么，生态环境损害发生后，到底如何追责？我们来看看改革试点之后，是怎么处理的。
贵州省贵阳市息烽县小寨坝镇高家坝村大鹰田地块，处在四面环山的山谷，非常隐蔽。两年前，这里是满场的灰白废渣。怎么会这样呢？
经查，废渣来自贵阳开磷化肥有限公司产生的污泥渣。该公司委托息烽诚诚劳务有限公司承担废石膏渣的清运工作，按要求应将污泥渣运送至合法的渣场集中处置，但从2012年底开始，息烽诚诚劳务有限公司便将污泥渣运往大鹰田地块内非法倾倒，造成长360米，宽100米的堆渣场，堆填厚度最高50米，占地约100亩。
记者在非法倾倒公司临时修建的一个简易沙石坝发现，这个坝体把占地8万平米的山谷围成了一个黑渣厂，废渣的高度和坝顶平齐，而坝的下游，70米开外的山谷下面是乌江上游的息烽河，将会流入到长江，一旦遇到暴雨、山洪、泥石流等自然灾害，这个坝体根本起不到拦截作用，而且这些废渣都会流入到息烽河，对环境、对水质会造成非常严重的破坏。
贵州省贵阳市环境监察支队监察二科科长柳承告诉记者，依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，已经对这家涉事企业予以行政处罚5万元。
中国政法大学教授王灿发表示，企业向山沟里面排放废物是违法的，依照法律可以对它进行行政处罚，但是5万元对于环境的损害来讲，是杯水车薪，想治理恢复这儿的环境是远远不够的。能不能多罚？也不能多罚，因为法律规定有罚的幅度，如果多罚就是违法处罚了。
为了破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理困局，贵州省把息烽大鹰田违法倾倒废渣案作为了试点。
2016年11月，贵州省环保厅委托省环境科学研究设计院承担该非法倾倒行为的环境污染损害鉴定评估工作，为损害赔偿提供基础依据。
贵州省环境科学研究设计院环境损害司法鉴定中心主任高庚申说：“我们鉴定息烽河的地表水已经受到一定程度的污染，主要是体现在总磷、氟化物，还有氨氮等指标偏高，它是属于地表水三类水质，已经高出这个三类水的指标了。”
按照中央的改革试点方案，生态环境损害发生后，赔偿权利人应主动与赔偿义务人磋商。2016年底，贵州省环保厅代表省政府作为赔偿权利人与义务人进行了磋商，但是难度很大。
贵州省环保厅围绕磋商制度集中攻关，反复演练，并在此基础上，贵州省政府印发了《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法》来指导实践。虽说有章可循，但实际磋商中仍有分歧。
经过反复磋商，涉事企业最终同意了环保厅的意见，不仅愿意清挖搬迁，还提出自主修复。因此，两家赔偿义务人承担的生态环境损害赔偿责任达到900多万元。
贵州省环境保护厅政策法规处处长陈松告诉记者：“按照这个思路，最后我们达成了生态损害赔偿协议。而且这个协议，最后我们是共同申请，经过人民法院进行了司法确认。”
王灿发认为：“对于生态环境进行损害赔偿，过去环保部门罚的有很多的案子，行政处罚罚了，但是环境照样在那儿污染没有治理恢复，所以国家建立这个制度就是来改变这种状况，不但使企业受到处罚，而且也要让它来治理恢复环境，这样就让企业有更大的代价。”
在生态环境损害赔偿中，修复是目的，为此，贵州省环保厅委托第三方环境监理单位来监督修复。
生态环境部环境规划院环境风险与损害评估中心主任於方表示：“贵州的试点制定了自己本省的（磋商）办法，避免了诉讼费时耗力的问题，提高了赔偿和修复的执行效力，保证了修复的质量。”
相比诉讼来讲，磋商的确省时省力，但并不是每一个案件都可以磋商，在山东省济南市章丘区“10.21”重大非法倾倒危险废物事件生态环境损害赔偿案中，就出现了磋商未果的情形。
2015年10月21日，济南市章丘区普集镇上皋村废弃三号煤井，发生一起重大非法倾倒危险废物事件，造成4人当场死亡。
经公安机关调查，2015年7月至11月，山东金诚重油化工有限公司向该废弃煤井非法倾倒废碱液23.7吨，山东弘聚新能源有限公司向同一废弃煤井非法倾倒废酸液17车640吨。而致人死亡的也恰恰就是这两家企业倾倒的危险废物发生反应产生的毒气。
事发后，济南市章丘区人民法院对章丘“10·21”重大环境污染案进行一审宣判，以污染环境罪判处被告单位山东弘聚新能源有限公司100万元的罚金；以污染环境罪判处被告人周彩霞、王海洋等17人6个月至6年不等的有期徒刑，并处8000元至6万元不等的罚金。
根据突发环境事件分级标准，该事件性质为重大突发环境事件。事件发生后，山东省环境保护科学研究设计院立即派员及时跟进，开展应急处置阶段环境污染损害调查。
山东省环境保护科学研究设计院有限公司研究员孙娟说：“监测结果发现，倾倒的废液和已有的地下水为载体，已经扩散到了下游的某些地下水井，包括周边的灌溉水井和饮用水井。”
专家介绍，经模拟计算帷幕注浆范围内受到污染的地下水有4500方，受污染的土壤大概9000吨，面积1.4万方。基于对污染范围和污染程度的判定，经计算，应急处置费用3400万元，受污染地下水损害费用1.26亿，污染土壤损害费用7200万元。综上，该案件生态环境损害赔偿金额累计为2.3亿元。
山东省环境保护厅政策法规处副处长马运文介绍：“这起案例发生不久，我们就把它纳入试点的典型案例。因为这起案例符合试点工作提及的发生较大突发环境事件，应当依法追究它的赔偿责任。”
按照试点方案，未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。而章丘这一案件的两家企业就是因为责任区分存在争议，磋商未果。山东省环保厅代表省政府作为赔偿权利人提起了生态环境损害赔偿民事诉讼，但是诉讼程序开展很难。
王灿发说：“像这样的犯罪案件都是公诉案件，但公诉案件在过去很少，基本上没有提起附带民事诉讼的，这样就没有办法解决生态损害的问题。因为法律里头没有明确的规定，按理讲无论是法院、检察院还是政府，它都是有明确授权你才能做，没有明确授权你就没法做。这都是由于过去法律的局限性所造成的。”
针对缺乏省政府提起生态环境损害赔偿案件方面的诉讼规则等问题， 2017年4月，山东省法院印发《关于审理山东省人民政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》，《意见》明确了涉及生态环境损害赔偿案件的当事人、案件管辖、审判组织、案件范围等十个问题，指导各市中级人民法院对此类案件的审判工作。
2017年8月4日，山东省环保厅代表山东省人民政府向济南市中级人民法院递交了起诉材料，请求判令山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司2家企业承担赔偿金2.3亿元。2017年12月12日、2018年4月18日，济南市中级人民法院两次开庭审理，目前尚未判决。但是，当地政府并没有等靠，而是先行垫资进行修复。
於方认为：“山东省在磋商未果的前提下，积极开展赔偿诉讼的一个创新试点，他们制定了关于生态环境损害赔偿诉讼的指导意见，实现我们与司法诉讼的有效衔接发挥了非常重要的作用。”
目前，此项改革从先行试点已进入全国试行的新阶段，各地都在积极实践，为将来的立法做着有益的尝试。《生态环境损害赔偿制度改革方案》的出台，弥补了过去环境法律责任承担方面的不足，使得污染者在承担了行政或者刑事责任之外，还要承担相应的民事赔偿责任。通过更严格的法律，更严厉的追责，让污染者承担比之前更重的法律成本，形成倒逼机制，让污染者认识到生态环境不是可以任由污染、毁坏的“公地”，也让“谁污染、谁治理，谁损害，谁担责”这一基本原则得到贯彻践行。