《焦点访谈》 20171210 打破垄断行业成本“黑箱”
《政府制定价格成本监审办法》，这个国家发改委最近修订颁布的办法听上去，似乎很有专业范，看上去也好像与我们的日常生活关系并不大。但是，如果我告诉您，我们平时用的水、电、天然气，出门坐的火车等等这些和我们生活离不开的行业的价格，都在这个“办法”监审之下，您一定会对它另眼相待。这些民生保障行业的定价如果不合理，就会损害公众利益。但是，因为这些行业具有的垄断性、专业性，普通公众也没办法弄明白它的价格到底应该是多少才合理。当然，这种现象在国外也同样存在。十九大报告提出，要建设现代化经济体系，这就要求必须有科学的定价机制。那么，在我国，政府对垄断行业的价格是怎么监管的，怎样才能既保障民生，又能克服垄断弊端呢？
我们日常生活中吃住行坐卧，离不开用水、用电、用气、供暖、铁路等资源，使用这些资源就要交费，其实这些取用的价格不是市场来定价，而是由政府定价。长期以来，人们对这个价格也已经习以为常，但是，这个价格是怎么定的呢？很少有人知道。
我国政府定价的范围主要是重要公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品和服务等，具体以中央定价目录和地方定价目录为准。
中央定价目录主要包括中央层级的垄断行业，如：天然气、水利工程供水、电力、重要交通运输服务等7个种类。而这些定价一般是国家根据经营者的生产成本、市场供求状况、社会承受能力等因素制定价格后向社会公布。但是这些价格具体是怎么构成的，普通消费者是不知道。
任何一个商品，成本是核心、是基础，对价格的形成有决定性影响。成本对于企业的重要性，用专家的话说 “在企业内部，只有成本。”但是，这个成本到底包括哪些部分？其实是一般人没办法了解的，这就导致信息模糊，价格不透明。有居民认为：“如果不透明的话，即使你认为你这个比较合理，但是人家也觉得，没办法判断它合理不合理。”
专家表示，长期以来，我国垄断行业或企业定价权过大，一些垄断行业的成本是一个“黑箱”，垄断利润太高，信息不对称，消费者缺乏话语权，部门监管不到位，定价缺乏科学依据。而要想制定合理、公正的价格，前提就是要对垄断企业或者行业的成本进行科学的监审，想要破解这个问题，难度很大。
“我们做了很多的改革，但是我们对于垄断行业的成本监审是一个制度真空。”中国国际经济交流中心研究员景春梅说。国家发展改革委市场与价格研究所研究员刘树杰认为：“2013年以前，这个成本监审工作主要在地方公共事业，而中央政府管的这些项目，地方是没有能力来对它进行监管的。这些成本监审、定价目录工作都没有进行，而他们是真正的硬骨头。”
要啃这样的硬骨头，只有通过严格监审成本，剔除不合法、不合理、不相关的成本费用，才能防止垄断行业或企业凭借垄断地位乱摊成本，获取不合理的利润，损害消费者利益。
成本监审这项工作，非常重要，关乎企业的合理收益，关乎消费者买单的价格。其难度很大，涉及会计账目，专业性较强，有的企业虚列、谎报成本，甚至玩儿文字游戏，这对监审部门判断力和把关能力提出了很高要求；而这项监审工作，是由各地的价格主管部门牵头，为了确保核定的专业性和科学性，以政府购买服务等方式委托或聘请专业机构或者人员参与该项工作。中国人民大学经济学院教授郑新业说：“事实上是帮助老百姓把这个自然垄断行业给管住，让这些行业成本既有助于行业的可持续发展，又把行业的成本水分挤掉，这是非常重要的。”
由于信息不对称，老百姓很难对垄断行业进行监督，而政府出面来组织并实施严格监管就尤为重要。垄断行业中，电网企业的成本监审是比较难啃的硬骨头。国家发改委于是首先将南方电网深圳供电局作为试点单位，开展有史以来第一次的输配电价成本监审工作。
输配电价的成本有固定资产的折旧费和运行维护费两大类，其中，运行维护费包括材料费、修理费、职工薪酬和其它费用，而固定资产的折旧就有14类。普通公众难以确定其合理性，因此，就需要价格主管部门代表政府代表消费者去监督、去管理，以保护社会和用户的利益。
电网企业是重资产，主要家底是固定资产。其折旧费是成本的最主要部分。要想成本监审，首先碰到的问题就是：折旧费怎么算？企业与价格主管部门双方存在争议。比如说，针对电网企业常用的计量设备电表的折旧年限，按照通用大类是7——12年，而企业希望成本监审组能够按照他们内部的折旧年限9年来算。广东发改委的成本调查队在经过数据核对、实地调查、延伸审核后提出了反对意见。广东省发改委价格成本调查队队长戴勇明说：“我们认为（9年）这个太短了，不利于体现一种公平合理性的问题。”
双方僵持不下，将此问题上交到国家发改委后，经裁定，按照通用设备的中间值9.5年进行审核。结果双方都还比较满意，认为既考虑到了企业实际，又体现了公平性、合理性、科学性。
解决了折旧费问题，接下来又面临“还账问题”，而这个问题在很多垄断行业都存在。在北京，用电是先缴费，而全国大多数地方包括深圳，是先用电后缴费，这样就会出现欠费不交的情况，这笔账企业俗称“坏账”，那么，这笔账是否能纳入定价成本呢？
中国南方电网深圳供电局总会计师杨志鹏认为：按照财务通则，对于这部分用户的欠费，视同于当期的成本，应该放到定价成本的规范内。
广东发改委则认为，这是一个不确定什么时间发生的事情，属于一种非持续，非正常的因素，而且欠费的发生，可能会存在一些经营上的风险问题，这不能让老百姓、让用户去承担。
成本监审组认为，该类费用并不是实际发生的费用，因此未将其纳进定价成本。
在深圳，企业和政府进行了一系列有益的探索和尝试，在他们试点的基础上，最终出台了《深圳市电网输配电准许成本核定办法》。戴勇明说：“通过成本监审以后，也调低了深圳的电价水平，每度电平均降低了1.23分，电网公司由此让出的红利大概9个亿，这个效果是每年都体现的。”
刘树杰认为：“深圳（这次试点）是整个垄断性行业，它的价格监管的现代化以及成本监审现代化的破冰之旅。”
有了深圳的成功经验，国家发改委又在内蒙古西部电网进行了试点，然后将试点范围扩大到安徽、湖北、宁夏、云南和贵州5个省份。在前期试点基础上，2015年出台了全国第一个针对超大网络型自然垄断行业的成本监审办法《输配电定价成本监审办法（试行）》。刘树杰说，有了深圳实验以后，这种理念和方法就在电力行业全面推广，并进一步推广到天然气行业，而且今后对铁路、水利工程这些跨流域跨区域的垄断性行业和监管都是适用的。
2016年10月，在总结国内天然气管道运输价格管理实践经验、借鉴市场经济成熟国家通常做法的基础上，国家发改委制定出台了《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》。中国国际经济交流中心研究员景春梅介绍，2017年，对13家跨省天然气企业进行了成本监审，通过剔除一些无效资产，剔除一些不合理的成本，最后使天然气运输价格平均降低了15%，减负100多亿，减少了下游用户的负担同时也有力促进了天然气的价格改革。
刘树杰说：“我们对天然气、输配电价，成本监审的实践，（发现）42号令是有些缺陷的，比如责任主体不够明确，程序不够明晰，另外有一些具体的条文规定不太具有可操作性。”
为了使成本合理，定价透明，提高政府价格决策的科学性，2017年11月7日国家发改委发布了8号令，即《政府制定价格成本监审办法》。在专家看来，新修订的成本监审办法最大的变化就是通过全过程的机制设计，加强了对垄断企业成本的控制。
近年来，国家发改委加强以自然垄断环节为重点的成本监审，为推进和深化重点领域价格机制改革发挥了重要作用。据统计，2013-2016年国家发改委以及地方价格主管部门累计开展成本监审项目近24000个，覆盖电力、天然气、城市供水、教育、有线数字电视、旅游景点、出租车等垄断行业和重要公用事业、公益性服务等20多个行业，核减不应计入定价成本的费用约8000亿元。专家表示：成本监审，对整个社会来说是一个巨大的进步。新修订的办法2018年1月1日正式实施后影响范围会更广，作用会更强，信息公开会越来越透明，信息公开了，消费者就可以监督政府。
按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路，各地价格主管部门也在积极探索推进价格成本信息公开。政府通过成本监审，晒成本、亮底牌、念好垄断行业成本约束的紧箍咒，逐步改变了以前消费者被动接受垄断行业成本费用的局面，使社会不再为不合理的高成本埋单，维护了消费者利益。而随着成本监审办法的进一步深入，政府和企业定价将会更加规范，公众也将得到更多实惠，拥有更多获得感。