《焦点访谈》 20180118 湖长制 湖长治

我国幅员辽阔，河流纵横交错，湖泊星罗棋布。把这些河流湖泊管好，治理好，对生态环境建设非常重要。从去年开始，全国全面实施了“河长制”，很多河流实现了从“没人管”到“有人管”、从“多头管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”的转变，河水变清了，景色变美了，生态系统不断恢复，环境质量得到了改善。但是，与河紧密相连的湖泊却依然存在很多的问题，怎么办呢？不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，湖泊的管理有新招了。

湖北省黄石市有很多湖泊，大冶湖是其中最大的一个。以前，大冶湖还是水清、景美，然而，非法填湖、废水直排、围网养殖等大肆泛滥，却使大冶湖彻底变味了。

大冶湖的生态恶化并不是个例，位于江苏省淮安市的白马湖也曾有过相同的际遇。白马湖的东南岸水域处在两个镇的交界处，缺乏统一管理，沿湖镇村及湖区百姓为了经济利益，纷纷瓜分、侵占各类湖区资源，在湖区大面积圩梗围网，白马湖的生态环境遭到破坏。

那么全国的湖泊情况是怎么样的呢？据统计，全国现有水面面积1平方公里以上的天然湖泊2865个，总面积7.8万平方公里，淡水资源量约占全国水资源量的8.5%。长期以来，一些地方围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂，造成湖泊面积萎缩、水域空间减少、水系连通不畅、水环境状况恶化、生物栖息地破坏，湖泊功能严重退化。

“从1949年以来我们湖泊面积减少大概有一万多平方公里，干枯、萎缩的湖泊数目都非常大。”水利部水利水电规划设计总院副院长李原园说：“这些年大家熟悉的湖泊的污染事件，比如太湖的蓝藻事件，还有洞庭湖、鄱阳湖的面积衰减、水位降低，使得越冬的候鸟没有食物吃，这些都是各种各样的生态的问题。”

湖泊是水资源的重要载体，具有不可替代的资源功能、经济功能和生态功能。与河流相比，湖泊水域较为封闭，水体交换更新周期长，一旦污染，自我修复能力弱，所以保护尤为重要。但是由于湖泊水源和所处区域的特殊性，管理一直存在一个困局。

水利部河长办主任、建设与管理司司长祖雷鸣表示：“一个就是属地管理责任难以界定清晰，湖泊水体多，周边岸线比较长，涉及到行政区比较多，所以要准确界定一个行政区的管理保护责任比较难一点；第二个湖泊管理涉及到多个部门，有水资源管理的，有搞水污染防治的，有生态修复的，有环境治理的，有执法的，各个部门怎么形成合力，这么多年可能还是比较困难，需要完善。”

就拿白马湖来说，白马湖横跨包括江苏省淮安市、扬州市在内的4个县区，7个乡镇和2个省属农场，涉及到133个村、20万农（渔）民，渔政、环保、公安等10多个部门都有权对湖泊实施管理，但由于区域广、范围大，各部门都各自为政，基本上处于“九龙治水，各管一段”。 

江苏金湖县吕良镇党委书记、白马湖镇级湖长张荣平告诉记者：“应该说各自为政，你所在的镇村，属于我们的水域就由我们的镇村来管理。实事求是地讲，当时退（圩）的时候我们镇村的经济收入减少得也是比较明显。我们初步算了一下，每年我们镇村两级集体经济收入，减少至少在500万以上。”

生态修复需要大量的人力财力，这往往是一个村或者一个乡镇很难解决的，影响白马湖生态的漂浮物水花生就一度出现这边刚治理好了，那边的又飘过来了，如此往返，成为了白马湖生态修复的痛点和难点。

这次中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》就把这些问题一一破解。湖泊谁来管？《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》明确提出，各省(自治区、直辖市)要将本行政区域内所有湖泊纳入全面推行湖长制工作范围，到2018年年底前在湖泊全面建立湖长制，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，落实属地管理责任。

《指导意见》指出，各省(自治区、直辖市)行政区域内主要湖泊，跨省级行政区域且在本辖区地位和作用重要的湖泊，由省级负责同志担任湖长；跨市地级行政区域的湖泊，原则上由省级负责同志担任湖长；跨县级行政区域的湖泊，原则上由市地级负责同志担任湖长。同时，湖泊所在市、县、乡要按照行政区域分级分区设立湖长，实行网格化管理，确保湖区所有水域都有明确的责任主体。

“湖长制是实行系统治理的有效的制度安排，为什么这么说呢？因为湖泊的面积小了、它的水脏了或者它的生态破坏了，但是这些问题的产生很大的部分是从岸上来的，所以问题在水里，根子在岸上。有了湖长制这么一套制度，有这些书记、市长们，或者省长、书记们去任这个湖长，动员起来的力量就不仅仅是哪个部门，而是这种污染来自哪儿，它的治理就要延伸到哪儿，往岸上推到哪儿。”水利部发展研究中心主任杨得瑞说。

《指导意见》在明确湖泊责任人的同时，也进一步明确了湖长的职责。指出，湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，要统筹协调湖泊与入湖河流的管理保护工作，确定湖泊管理保护目标任务，组织制定“一湖一策”方案，明确各级湖长职责，协调解决湖泊管理保护中的重大问题，依法组织整治围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等突出问题。在这里，统筹协调被重点强调。

祖雷鸣介绍：“这个统筹协调首先是领导来协调部门，原来一个部门要牵头其他部门比较难，现在是党政领导来负责，他就可以组织各个部门、领导协调部门，再一个上级协调下级，第三个协调就是流域协调行政区域，我们讲流域机构要整个对行政区域的湖泊管理统一治理目标，统一治理的标准，统一行动的方案。”

作为“百湖之市”，湖北省黄石市对湖长制进行了先行先试，市委书记担任第一总湖长，市长任总湖长，其他32名市级领导出任跨县市区湖长。按照总体要求，他们严格湖泊水域岸线管控，着力优化水生态空间格局，完成市级“一湖一策”方案34个，县级、镇级“一湖一策”方案也已全部完成。

湖长制也使白马湖的生态发生着变化。去年5月，江苏省建成了省、市、县、乡、村五级湖长体系。白马湖在省级湖长协调统筹下，打破了地理界限和行政界限，对扬州和淮安两地境内的湖区用地，进行统一规划。

实施湖长制后，一些过去难以办成的事，现在都开始逐步解决。恢复白马湖生态，最难办的就是退圩还湖，因为涉及到渔民的安置问题，一直是个难啃的骨头。在这次推进退圩还湖的过程中，由市县乡村湖长统一组织实施全面的退圩还湖工作，层层抓落实。

通过市级湖长的协调，最终确定了安置方案，不但为上岸渔民办理了医疗、养老等相关社保，还协助当地成立了专业的渔业合作社，通过划定专门的水域，组织大伙进行标准化、规模化养殖。同时出台一些扶持政策，帮助渔民转型。渔民刘元标就从一个地地道道的渔民，转型变成了时下时髦的微商，在朋友圈儿里卖起了白马湖的农产品，收入不仅没有减少，还增加了好几倍。

随着生态环境的不断改善，白马湖也实现了华丽转身，成为了一个以湖岛、森林、田园、湿地为特色的休闲旅游目的地，“生态+旅游”带来的经济效益正不断凸显。

湖泊管理保护是一项十分复杂的系统工程，往往问题表现在水里，根子却在岸上，需要多个部门协同作战。《意见》规定湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，这就是变“多头管”为“统一管”，明确了责任主体；而让地方党政主要负责人来当湖长，这是提升“一把手”对治水的重视程度，也便于多个部门的协调合作。到今年年底，全国每一个湖泊都将会有自己的湖长，每个湖泊都有了专门的责任人来负责。在河长制之后，湖长制的全面推行，意味着我们在美丽中国的建设上又迈出了重要一步。