《焦点访谈》 20180413 海南：一张规划管到底
三十年前的今天，海南建省办经济特区。三十年来，海南敢闯敢试，走出一条发展新路。而这片因改革而生，因开放而立的土地，今天依然在不断地进行新的探索和尝试，就比如规划。经常有各种规划互相打架、互相矛盾的情况。一块地，在不同的部门可能就规划出了不同的用途。怎么解决呢？海南从2015年开始在全省范围内开展“多规合一”改革，也就是绘制全省统一的一张规划蓝图。效果怎么样？先从一家企业的审批经过说起。
肖柏海是一家生物科技有限公司的负责人，2016年底，他把分公司从珠三角迁到了海南省的澄迈县。之所以做出这样的决定，是因为当时其它地方需要两年的行政审批，在海南只需要三个月。
肖柏海他们要办的许可证，要求严格、涉及部门众多。在其它地方审批，要从县报到市、再从市报到省，所有部门跑一遍，主管、处长、局长层层都要看……这样的程序真能在3个月内办完吗？结果没想到，在海南，拿注册证用了一个半月，拿生产许可证也是一个半月。加在一起，时间不多不少，刚好是三个月。
从两年压减到3个月，这样快的审批速度得益于海南省“多规合一”改革打下的基础。
2017年2月，习近平总书记在北京考察城市规划建设曾经说过一句话——“合理布局，规划先行”——和规划打过交道的人都能明白这句话里的含金量。就像盖房子之前必须先画好图纸、理清思路一样，过去道理谁都懂，可多头管理的体制下缺乏统一的规划，管理中的麻烦事已经太多了。
就空间规划来说，在海南省“多规合一”改革之前，1587平方公里的土地存在属性冲突，72.1万个地块的管理在规划矛盾中打架。
同一块地，在林业规划里是林地，在土地规划里是农田，到了城乡建设用地规划里可能又变成了建设用地。用地审批时，哪个部门都要跑，“盖上百个图章”说的就是这种事。
杨淳至是海南生态软件园的总经理。肖柏海的公司就落户在他的园区。杨淳至还记得园区建立之初跑审批的情形：“有一次工商注册核名称，跑一趟，拉着一车资料，回来再登记写申请书又跑一趟，然后税务登记又跑一趟。建一个办公楼，前期各种环评、水土保持、评估等等大概花6到8个月的时间，一年以上一个项目才能真正落地开始建。
海南省澄迈县规划委员会梁丽梅说，占林地，到林业厅去审批；占基本农田、一般耕地得到国土厅，甚至省政府去审批。既占林地又占一般耕地，项目就难以落地。
和全国大部分省市一样，海南很多区县也有自己的一站式政务大厅。但一站式服务压缩的只是物理上的距离，只要多头管理、规划打架的障碍存在，效率提升的瓶颈就始终存在。
海南“多规合一”的改革是从统筹六类空间规划开始的。这六类规划是：原来归属发改委的主体功能区划；归属环保部门的生态保护红线规划；归属城乡规划部门的城镇体系规划；归属国土部门的土地利用规划；归属林业部门的林地保护规划；和归属海洋部门的海洋功能区划。改革的目标是将其合并为全省统一的一张规划“蓝图”。在这个过程中，72.1万个矛盾属性地块被一个个解决，全省每一块土地都具有了唯一的属性。
在统一的规划蓝图上，海南省确立了高效农业、旅游业、互联网、医疗健康、会展业等十二类产业的发展规划。
打造这样的一张规划蓝图，海南花了整整一年的时间。磨刀不误砍柴工，基础打好了，接下来的改革就可以向前推进了。
规划的蓝图确定之后，海南全省确立了6类24个省级园区。每个园区以区域评估评审代替单个项目的评估评审。比如肖柏海的企业落户的海南生态软件园，7.1平方公里的园区就作为一个整体进行了先行审批。企业之所以能在3个月内拿到证照，开工生产，是因为原来要他们自己去跑的评估项目，比如地震地质灾害、压覆矿产、水土保持等等早就在区域审批中完成了。
在海南生态软件园内，有一处办理政务手续的地方，被称为“企业服务超市”。
一般的政府政务中心，只是一个接单的窗口，层层审批并未减少。而现在的这个企业服务超市里，企业只需签承诺“生产经营不超出区域审核时确定的范围”，就可以领取证照。事后监督代替了事前审查，而审核速度，又提升了数倍。
随着大多阔斧的改革，一些行政审批从2年压缩为3个月，后来又压缩到数小时，这样的提速海南省并没有满足，改革一次次突破人们的想象。他们发现，如果把整体规划输入信息化处理系统，一些行政审批的时间还能再压缩70%。这种方式也被戏称为“机器管规划”。
“多规合一”的试点使海南审批速度大大提高。但“多规合一”之后提升的政府管理能力并不仅仅限于“审批”。
海南以生态立省，“生态”可以说是海南的生命线。2016年，海南“多规合一”后，全省划定了统一的生态红线区域，并上传到信息平台系统上，与卫星遥感图比对，识别违法违规区域。这位“机器监督员”铁面无私，只认规划不认人，走后门、求通融的话通通听不懂。
去年一年，信息平台系统自动推送到各职能部门生态红线内的可疑图斑共4979个，经执法部门现场勘察，2366个图斑识别准确，确实存在违法违规现象。
红树林旁边的这片水域，过去曾经开发旅游，虽然变换过科普教育等名目，但随着海南全省域生态红线的划定、生态环保督察的步步紧跟，原有的项目再也运行不下去了。
划定生态红线，不是简单地多种树、少污染这么简单，还要加强对生态系统的维护。海南中部山区有全国面积最大的热带雨林，仅尖峰岭就有2800多种植物，4300多种动物。过去虽然在这里也有一些保护区，但由于各区县经济发展的需要，各个保护区之间还留有许多耕地和开发用地。如今，在全省统一的一张蓝图下，生态红线划定之后，地方开发建设的诉求用飞地的方式解决，这样就把过去人为分割开的一个个保护区连成了一个整体的热带雨林系统。
此外，海南岛33.5%的陆域面积、近岸海域的35.1%的海洋面积也被划入生态保护红线。全省一盘棋下，曾经蜂拥而至，多而杂乱的房地产开发热开始降温。
“海棠山”项目曾经选址在毗邻三亚的海棠湾。他们最早的规划图密密麻麻规划的都是房子，总共有近一千亩。“多规合一”实施后，用地属性被规范，开发商发现，原来的想法无法实现了，他们重新定位，转型发展。
房地产开发是不可能了，但这并不是说企业不知道干什么好了，因为海南省多规合一之后，用地属性、开发方式全部被明确。开发商得到了一份“陆域二类生态保护红线区保护与开发建设准入目录清单”。什么可以干、什么不可以干，这上面都有清晰的指向。
保护生态、极简审批等等，都是“多规合一”改革带来的显而易见的效果。这也再次让人们感慨：没有做不到，只有想不到。改革，一次次地突破了人们的想像力。“一张蓝图绘到底”，解决了现有一些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调的问题，改变了资源配置方式，起到了深化改革的规划引领作用。海南探索出来的这些经验值得借鉴。