《焦点访谈》 20171107 土地能量 怎样激活

前几天，有一部关乎全国6亿人切身利益的法律，提请全国人大常委会审议。这就是《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》。这也是这部法律实施14年以来的首次调整。党的十九大报告强调：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。那么，为什么是现在要修改这部法律？修改的又是什么内容呢？如果审议通过，又会带来什么呢？

此次土地承包法修改的主要内容，包括稳定农村土地承包关系并长久不变，所有权、承包权、经营权“三权分置”，土地经营权入股、维护进城务工和落户农民土地承包权益等七方面内容。草案确定，耕地承包期届满后再延长30年。这也是十九大报告提出土地承包延长30年后，用立法方式予以确定，意义重大。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇说：“它的意义表现在，第一对农民来讲，它给农民增加了稳定的预期的收益，确确实实保护了农民的承包经营权限；第二个，非常有利于现代农业的发展，特别有利于现代农业的资源配置。比如新的经营主体进去以后，劳动生产效率怎么提升，特别是土地资源效率怎么样提升，最后到资源配置效率怎么样提升，跟土地期限的延长有直接的关系。30年最大的好处，就是给农民一个明确的信息，这个时间是非常长的，实际上是延续了我们党农村土地政策的两个核心词，一个是稳定，第二个是长久。”

延长土地承包期限，让一直关注承包法修改消息的人们欣喜不已。吉林省长春市九台区的粮食种植大户张凤财这几天就到处张罗着，把乡亲们招呼到一起，商量着扩大种植规模的事。

张凤财说：“我们敢投了。比如说我们可以买大型机械、可以打井，以前不行啊，以前再剩几年就到期了，土地一变，干脆自己心里没底，现在可以说真正没有后顾之忧了。”

在重庆市大足区，水产养殖大户谢云灿这几天也是格外忙碌，从2013年起，老谢就流转500亩土地，发展“荷田套养小龙虾”立体种养，陆续投入了至少400万元，水产养殖和旅游并举，这几年每年收入都在上百万元，老谢早就打算扩大规模，如今终于下了决心。

改革开放以来我国农村已经开展了两轮承包。第一轮从1978年开始，承包期15年，最早的1993年到期；第二轮土地承包从1993到1998年开始，承包期30年，也就是说，从2023年开始，承包陆续到期。这次将从立法层面确定，第三轮土地承包期限再延长30年，正好是本世纪中叶。

农业部农村经济研究中心主任宋洪远说：“我个人的理解，30年确定是一个非常睿智的决定，从我们的实践经验总结来看，30年是可行的，因为第二轮就是30年，到2023年差不多就到期了，这30年很稳定，做得也更好，各方面没有意见，这是实践经验给我们的启示，第二个30年的安排有一个时间节点，以2023年到期再延长30年是什么时候呢？2053年，这个时间是什么时间呢？是我们实现现代化之后的时间了，也就是说我们这个土地制度安排，能够符合适应我们基本现代化和完成现代化的要求。”

30年解决的是承包权的期限问题，让种植和养殖大户们信心更足的是，土地承包法修改草案明确提出了“三权分置”。改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，分设农村土地集体所有权和土地承包经营权，只有两种权属，所有权归集体、承包经营权归农户，极大调动了亿万农民的积极性，有效解决了温饱问题。

随着逐步有农民脱离土地，进城务工或从事其他产业，土地开始从承包户手中向第三方流转，规模日益扩大。截止到2016年的数据显示：全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的三分之一。为了深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，2014年11月，中央审议通过相关意见，提出三权分置，将承包经营权又分成了承包权和经营权两种权属，这样就形成了土地所有权、承包权、经营权三种权属，这一调整，意义极其重大。

张红宇认为：“三权分置解决的问题是什么？它解决的是现代农业的资源配置效率问题，换句话说，有能力的人种更多的地。或者说我有从事非农产业，但是我不希望种地，我把这个地转移出去，所以它就形成了解决好了谁来种地的问题，地怎么样种好的问题。”

在实践中，有不少地区进行了积极探索。重庆市大足区的种植大户杨峰就实实在在尝到了放活土地经营权的甜头。杨峰2010年流转了土地600亩，种植柑橘，但由于品种选择不当，头几年亏损二三百万元。当时没有任何融资渠道，杨峰一度只能靠借贷维持。2015年，当地探索用土地经营权作抵押，向银行融资，杨峰拿到了120万元贷款，解决了燃眉之急。

专家指出，总体来看，三权分置作为家庭联产承包责任制以后，又一次重大制度创新，既发挥了集体土地所有制的制度优势，更为提高土地收益提供了解决方案，随着法律修改实施，乡村振兴的历史机遇期即将到来。

在这次土地承包法修正案草案中，还有一个不同以往的新亮点，那就是承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保，第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保，也就是说，土地的实际经营者有了更宽广的融资渠道，这大大激发了农村土地的金融属性，让农民不再只是获得土地上的单纯的农作物收入，同时还将能够获得土地价值收益。专家指出，土地承包法修改实施后，延长30年承包期和经营权融资担保，两条举措双重叠加，马上就能释放出难以估量的巨大红利。

土地承包法修改草案为农业生产带来重大利好的同时，还有更多的亮点。根据原来的土地承包法：承包方全家迁入城市，转为非农业户口的，应当将承包的土地交回。而如今，进城农民有了更多的选择，根据草案：不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。

草案在为农民增加保障的同时，针对以往流转中出现的撂荒、改变土地用途等问题，也提出了处罚的办法。根据新增加的规定：承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作；连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；对土地经营权流转后，改变用途、弃耕抛荒，给承包地造成严重损害的，不论是发包方或者是承包方，都有权要求收回土地。

也就是说，不论土地是在承包还是流转环节出现问题，集体组织或者承包方都有权利进行制止。国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆表示：“这就是能够保障在未来的现代化过程中间，在未来的乡村振兴过程中间，防止土地的大面积长时间撂荒，其实也是防止乡村衰退，防止农业衰退非常好的一个制度安排。”

专家也指出，土地承包法修改后，一些条款还需细化。以经营权融资担保这一条来说，在实践中就需要磨合。吉林九台的张凤财告诉记者，眼下他正琢磨着用经营权到银行抵押贷款，扩大规模，大干一场。

但由于当地土地流转后主要用于种植粮食，出路单一，流转比例和收益比不上南方经济发达地区，贷款发放后如果经营出现问题，金融单位很难处理。

农业部农村经济研究中心主任宋洪远指出：“这样就是说我们的有关部门，比方说农业和银行，这两个部门就要坐下来专门研究一下，这样一种特殊的资产抵押物，它的处置问题，研究这样一个处置机制，一个是专用性资产抵押物的有效性问题，需要法律制度调整来规范，第二个还是要通过流转市场来解决这个问题。”

千百年来，土地是农民的“命根子”。《农村土地承包法》的修改，既要保障农民的基本权益，又要面向农业现代化的未来。围绕处理好农民和土地的关系这条主线，坚持农村基本经营制度不动摇，进一步赋予农民充分而有保障的土地权利，为提高农业农村现代化水平，推动实施乡村振兴战略和城乡融合发展，保持农村社会和谐稳定提供制度保障。

改革就是在发展中不断解决问题，在解决问题中不断发展。我们的农业农村发展到今天，各类新型经营主体大量涌现、土地流转面积不断扩大、科技化机械化水平不断提高等等这些新变化新情况，不可避免地衍生出新现象新问题。比如节目中提到的农民朋友关心的土地承包期、“三权”分置、融资担保等等都需要尽快加以解决。可以说，此次修法既有紧迫性，又有必要性。大家也看到，党的十九大针对这些问题，对“三农”工作做出了一系列新部署，提出了一系列新目标。而修法，就要把这些方针政策用法律的形式固定下来，让农民放心、让农业壮大、让乡村振兴。这是人们的共识，也是期待。